日前召开的国务院常务会议决定，清理建筑业企业在工程建设中需缴纳的各类保证金，转变保证金缴纳方式，规范保证金管理。

日前，国务院新闻办举行吹风会，住房和城乡建设部副部长易军进一步透露了国务院关于保证金清理的具体措施。这些措施初步估算将盘活建筑业企业上万亿元资金。

如此庞大的资金，由哪些名目构成?有无法律依据？有无替代性办法?记者就此采访了中国建筑业协会和中国建筑工程总公司(以下简称中建)。

名目多达27种

中建介绍，截至2015年12月末，该公司应业主要求或政府规定缴纳的保证金多达27种。

具体包括：投标保证金、履约保证金、质量保证金、农民工工资保证金、安全保证金、预付款保证金、预售保证金、劳动保险费、社会保障金、综合成形保证金、项目进场清场押金、环境保证金、底价风险保证金、新型墙改基金、扶散基金(散装水泥保证金)、项目预留金、复垦保证金、供水供电保证金、安全文明保证金、租金保证金、发票保证金、安全风险抵押金、土地保证金、审计预留金、廉政保证金、进省保证金等等。

这些保证金有法律依据吗?中建法务部有关负责人介绍，这27种保证金中，质量保证金、投标保证金、履约保证金以及农民工工资保证金是建筑行业保证金的最主要组成部分。其中前三种为国际通行标准的保证金，并在法律法规上有明确依据；农民工工资保证金主要是为保障农民工的权益，由国务院发文明确推行的保证金制度。但需要明确的是，投标保证金和履约保证金并非强制性规范，而是指导性规范。

清理后只保留4种

当然，没有法律依据，并非就不可收取。因为施工企业和业主可以在合同中约定保证金条款。只要是双方达成合意，并无不妥。据介绍，中建的上述27种保证金中，就有6种属于合同约定，分别是项目进场清场押金、底价风险保证金、安全文明保证金、租金保证金、发票保证金、安全风险抵押金。

合同约定的保证金项目，显然不在政府的“清理”范围。因为这是市场主体自治的范围。

国务院决定要清理的“保证金”项目，只能是政府利用其管理权强制要求施工企业交纳的。据中建介绍，其余的17种，基本都是由项目所在地管理部门以加强工程管理的名义收取的保证金。

住建部副部长易军在6月17日的吹风会上透露：“对建筑业企业在工程建设中需缴纳的保证金，除依法依规设立的投标保证金、履约保证金、工程质量保证金、农民工工资保证金外，其他保证金一律取消。”

万亿资金被无息占用

整个建筑行业缴纳的保证金额度，总计有多少？易军披露，通过对七家央企调查情况看，他们缴纳的各类保证金，仅2015年度就高达3116亿元，占营业收入的11.3%。全国平均各类保证金的总额占企业年营业收入的10%。而且这些保证金大多以现金方式缴纳。据此估算，近两年全国加起来，每年的保证金都能超过上万亿。

这些保证金有多少发挥了“保证”作用？

以2012年工程质保金为例。根据国家统计局资料，2012年全国建筑业企业工程结算收入为12.888万亿元，如按照5%的比例估算，当年建筑企业缴纳的工程质保金为6440亿元，而质保金实际使用比例在6%左右。在大量资金被建设单位无息使用(或闲置)的同时，企业为了生存或扩大再生产，不得已还要通过贷款缓解流动资金的不足，额外增加了经营成本，直接影响了生存和发展。

仅质保金一项，就相当于同期全国建筑业利润总额的135%。

禁止长期留置不退还

中国建筑业协会曾专门进行“建筑业企业各类保证金制度调查”。结果显示，各类保证金多以现金形式缴纳、预留，占用了企业大量的流动资金。特别是数额大、留置时间长的质量保证金，对企业影响最为严重。

据对截至2011年末竣工的8848个项目分析，工程竣工结算后两年以内全额返还质保金的项目3586个，占40.53%；2至5年全额返还的项目4646个，占52.51%；超过5年未返还的项目616个，占6.96%。

也就是说，数额庞大的保证金，在工程竣工结算后并不能及时返还，而是要拖上三五年。

确保及时返还，是这次保障金清理的一项重要内容。国务院要求:“取消的保证金2016年底前退还相关企业；保留的保证金，确保按时返还。”

银行保函取代现金

从中国建筑业协会调查问卷数据统计情况看，绝大多数施工项目的保证金采用的是现金方式。保证方式的单一，也是造成施工企业负担加重的重要因素。

在国际工程中，为了分散风险，保护市场主体的利益，普遍施行的工程担保及工程保险模式是银行保函担保模式。据北京大学教授楼建波介绍，银行保函就是由银行充当担保人，出具银行保函，向权利人签发信用证明。若被担保人因故违约，银行将付给权利人一定数额的赔偿金。

中建法律事务部工作人员介绍，在国际承包工程中，业主为了避免承包商违约失控而蒙受损失，通常要求承包商提供经济担保，这是买方市场的特点之一，也是国际通行的做法。由于现金抵押直接影响到承包商的流动资金周转，而保险公司在向业主提供保证金时又相当复杂，并且担保金额较高，因此常见的是通过银行出具的保证金保函，也称之为保函。银行出具保函的担保制度一方面可以保证承包商履行合同的严肃性，另一方面因为银行不愿为信誉欠佳或资不抵债的承包商提供经济担保，客观上也起到了净化国际承包工程市场的作用。

中国建筑业协会也在其调研报告中建议，保证金制度的实施应与企业信用状况挂钩，广泛采用银行保函的方式。政府投资或国有资本投资控股的项目，应优先采用银行保函的方式进行保证，起到良好的示范带动作用。

易军在上述的吹风会上透露，国务院为了降低制度性交易成本，决定“转变保证金缴纳方式。对保留的投标保证金、履约保证金、工程质量保证金、农民工工资保证金，推行银行保函制度，建筑业企业可以银行保函方式缴纳